Liberalisering in Haïti: het effect van een orkaan


Een boer aan het werk op een rijstveld in Haïti (foto: UN Food & Agriculture Organisation, FAO/18740/G. Bizarri).

Tientallen jaren reeds stellen de internationale instellingen het vrijmaken van de handel voor als dé hoeksteen voor de economische ontwikkeling van ontwikkelingslanden. De liberalisering van de handel werd algemeen als een voorwaarde opgelegd voor internationale hulp en leningen. Ontwikkelingslanden konden vaak niet anders dan dit model te volgen. Het vrijmaken van de handel behelst niet alleen het verlagen of afschaffen van douanetarieven, maar ook het privatiseren van overheids- of parastatale bedrijven, het vergemakkelijken van het internationaal financieel verkeer, met inbegrip van de repatriëring van de winsten van vreemde investeerders, enz… Met andere woorden: letterlijk de grenzen open stellen voor financiële en economische activiteiten. De voorwaarden worden vastgelegd in zogeheten AEP’s ofte akkoorden van economisch partnerschap. Christian Aid, een Engelse NGO documenteerde de toepassing van deze strategie in verschillende landen en toont er de vaak kwalijke gevolgen van aan. Voor dit dossier hebben we geput uit hun studie rond de snelle vrijmaking van handel en de invloed daarvan op de boeren en dus het Haïtiaanse platteland.

Een snelle situatieschets van de Haïtiaanse landbouw

In de jaren zeventig produceerde Haïti het overgrote deel van het eigen voedsel, het land was zogenaamd zelfvoorzienend of voedselsoeverein. Vandaag is voedsel het belangrijkste invoerproduct. In 2003 waren de acht belangrijkste ingevoerde producten in volgorde van belang: rijst, tarwe, palmolie, suiker, kippenvlees, sojaolie, geconcentreerde volle melk en bonen. Wat betekent dit voor een land waar 70% van de bevolking uit boeren bestaat?

De kleinschalige familiale landbouw kampt al langer en in toenemende mate met een aantal problemen. De beschikbaarheid van grond: in 2002 beschikte 75 % van de landbouwbedrijfjes over minder dan 2 ha grond, te kleine bedrijfsoppervlakten dus. Zowat 10% van de vruchtbaarste bebouwde gronden zijn ingenomen door nog enkele bestaande plantages. Het beboste gebied is nog nauwelijks 2% van de oppervlakte, met de gekende gevolgen van erosie, overstromingen, grondverschuivingen en een zwak landbouwrendement. Tegenover de onregelmatig verspreide neerslag en de droogteperiodes staat een beperkte irrigatie-infrastructuur en dus een zwakke, onregelmatige landbouwproductie. Kleine boeren hebben geen toegang tot krediet en zijn volledig afhankelijk van lokale geldschieters die erg hoge interesten aanrekenen, waardoor er dus weinig investeringen zijn in de bedrijfjes. Er is gebrek aan infrastructuur voor het opslaan van de oogsten en de boeren zijn dus verplicht tegen dagprijs te verkopen, ook als die heel laag is vlak na de oogst. De wegeninfrastructuur is slecht en toegang tot de markten is hierdoor beperkt. Daarenboven is er vanuit de overheid een gebrek aan beleid, ondersteuning en investeringen in de sector met een lage productiviteit en kwaliteit tot gevolg.

De internationale donoren staan echter niet stil bij de nefaste invloed die de vrijmaking van de landbouwimport heeft op de nationale landbouw.

Er is in Haïti duidelijke consensus over het feit dat de daling van de nationale productie en de afhankelijkheid van de invoer van voedingsproducten een erg negatieve impact hebben op het land. Hoewel de kleine landbouwers een belangrijke groep vormen binnen de verarmde bevolking, hebben noch regeringen noch de grote donoren ooit het initiatief genomen om gezamenlijk te investeren in een verhoging van de productiviteit van de familiale landbouw. Deze sector kan dus absoluut niet concurreren met de exportmarkten, en evenmin met de import op de lokale markt. In 2000 hebben de belangrijkste handelsgewassen, zoals koffie en cacao, bijvoorbeeld 35% minder bijgedragen in de inkomsten van Haïti dan in 1995. Boeren worden volledig ontmoedigd.

De gevolgen van de liberalisering voor de rijstproductie

De Artibonite-vallei is de Haïtiaanse rijstproductiestreek bij uitstek, goed voor ongeveer 80% van de totale productie. Rijst is hét nationale product voor de Haïtiaanse boer. Het is een product waarmee we de invloed van de liberalisering goed kunnen illustreren.

Vóór 1995 werd op de meeste landbouwproducten een douanerecht toegepast tussen 45 en 50 . In 1995 werd het douanetarief voor de invoer van rijst van 50 teruggebracht op 3%. De gemiddelde invoertaks voor landbouwproducten bedraagt nu 4,5 % binnen een vork van 0 tot 15 %. Het gevolg is een enorme toename van de invoer van voedselproducten. Begin jaren 80 werd ongeveer 15.000 ton rijst ingevoerd en dat volume steeg met maar liefst 2200 % tot 350.000 ton in 2004.

De gevolgen hiervan op de lokale rijstproductie bleven niet uit. Van een productie van 124.000 ton in 1981 gaat het naar 72.800 ton in 2002, een daling met 41%. Volgens een FAO-enquête uit 1997 leefden ongeveer 93.000 families van de rijstproductie, waarvan 52.000 rijsttelers. Hun inkomen kreeg een lelijke knauw. Rekening houdend met de inflatie en de verhoogde kosten van levensonderhoud, moest een rijstteler ongeveer 4 keer zoveel rijst verkopen als in 1981 om dezelfde hoeveelheid andere dan voedingsartikelen te kunnen kopen. De prijs van de lokale rijst wordt nu bepaald door die van de ingevoerde rijst.

In de rijststreek zou het percentage ondervoede en arme mensen het hoogste zijn van Haïti. De helft van de kinderen in de Artibonitestreek, de rijstschuur van Haïti, lijdt aan ondervoeding. Landbouwers ten einde raad trachten uit de regio te emigreren naar de VS of de Dominicaanse Republiek. Aan de basis ligt de verlieslatende rijstproductie. De goedkope rijst beïnvloedt ook het consumptie- en voedingspatroon. Haïtianen verbruikten vroeger gemiddeld 55 pond rijst per jaar, momenteel is dat 99 pond. Dit betekent ook dat andere lokaal geteelde voedingsgewassen zoals maïs en sorghum marktaandeel verliezen en dat ook andere producenten dan de rijstboeren verarmen.

Voor de Verenigde Staten is Haïti intussen de nummer vier wat de export van rijst betreft, waarbij moet worden onderstreept dat in de VS de rijstproductie wordt gesubsidieerd, in die mate zelfs dat in 2003 ongeveer 72 percent van de productieprijs was gedekt! In tegenstelling tot de arme Haïtiaanse rijsttelers, zijn de Amerikaanse rijstmolens de grote winnaars, een goed deel van hen waren voorheen trouwens ook al belangrijke exporteurs.


Boeren op een rijstveld met paard en ploeg (foto: Jady Kins, maart 2007).

Bij de liberalisering van de landbouw in een land gaat het niet alleen om de daling van douanetarieven, vaak is er ook verandering in het beleid en de steun van de sector. Landbouwsubsidies en prijzencontroles kunnen worden afgeschaft en de staatsbedrijven, zoals de bedrijven die de commercialisering van basisproducten voor hun rekening nemen, kunnen worden geprivatiseerd of ontmanteld.

Voor Haïti is de verlaging van de douanetarieven de belangrijkste factor in de negatieve effecten van de liberalisering. Gewoon omdat de landbouwsector in Haïti al heel weinig ondersteuning kreeg en zwak was. Enkel chemische meststoffen genoten enige subsidiëring en na de afschaffing hiervan steeg de prijs met 113 % tussen 1993 en 2000.

Dit is het liberaliseringsverhaal van rijst, maar in twee andere artikels in dit dossier lezen we getuigenissen van boeren, producenten van suiker en vlees, die hun ervaring geven als slachtoffers van diezelfde liberalisering.

De prijsevolutie van rijst voor de stedelijke bevolking

De voorstanders van de vrije markt wijzen er graag op dat als de boeren op het platteland verlies lijden door het vrijmaken van de handel, er een compensatie is voor de stedelijke consumenten, die minder betalen voor hun voedsel. Dit was gezien de snel groeiende stedelijke bevolking zeker een aantrekkelijke reden voor de Haïtiaanse regeringen om de markt te liberaliseren. Men verwachtte door de bijna volledige afschaffing van de 50% invoerrechten zelfs een daling met ongeveer één derde van de prijs van de rijst op de lokale markten.

Dit zou inderdaad een substantieel voordeel voor de consumenten zijn, maar helaas, het tegendeel is waar. Na de oorspronkelijke daling is de prijs, uitgedrukt in gourdes, weer gaan stijgen; met 41 percent tussen 1996 en 1999 en met 85% tussen 1999 en 2003. Deze stijging komt ongeveer overeen met de algemene inflatie en de ontwaarding van de gourde, dus zou men kunnen besluiten dat de voordelen van de liberalisering voor de verbruiker behouden bleven. Een voorbarige conclusie evenwel, want het beperkte aantal importeurs van rijst slaagt erin om de prijsschommelingen van de wereldmarkt niet getrouw door te rekenen naar de lokale markt. Tussen 1996 en 1998 slaagden ze er zelfs in om bij een daling van 10% op de wereldmarkt een stijging van 23% op de lokale markt te realiseren. In de erop volgende periodes lieten ze de prijsdalingen van de internationale markt maar gedeeltelijk doordringen tot de lokale markt of ze verviervoudigden de prijs van de internationale markt op de lokale markt. Een klein aantal importeurs heeft dus reuzenwinsten geboekt en door prijsafspraken speelt de vrijhandel niet helemaal. Met het wegvallen van het voordeel voor de verbruikers sneuvelt het belangrijkste argument om de landbouwmarkt te liberaliseren. Er is voor Haïti dus geen enkel aantoonbaar en duurzaam voordeel voortgesproten uit de vrijgemaakte rijsthandel.

De toekomst van de rijstproductie in Haïti

Ondanks de moeilijkheden als gevolg van de liberalisering houdt een aantal rijstboeren het vol en blijft er belangstelling voor de sector. Vooral NGO’s zien rijst als een sleutelproductie voor arme boeren en blijven deze sector ondersteunen. Men probeert de beperkte mogelijkheden voor commercialisering beter te benutten.

Om tot een echte opleving van de rijstcultuur te komen, pleiten de NGO’s en boerenorganisatie voor een verhoging van de douanetarieven. Een voor de hand liggende maatregel om een beter inkomen uit rijst te halen en de armoede in de Artibonitestreek terug te dringen. Geen enkele regel van de Wereldhandelsorganisatie moet overtreden worden om het douanetarief te verhogen tot 20 %, het niveau van de meeste CARICOM-leden, de economische gemeenschap van de Caraïben waarvan ook Haïti lid is. Wat belet de Haïtiaanse regering dan om het douanetarief op te trekken, zonder de WHO-regels te overtreden? Van waar die koppigheid bij zo een voor de handliggende en makkelijke maatregel?

De Inter-Amerikaanse Bank voor Ontwikkeling (IBO) heeft de Haïtiaanse regering een lening toegestaan van 41,7 miljoen US$ om te investeren in een programma van intensivering van de landbouw in de Artibonitestreek. Het accent ligt op het herstellen van de irrigatie-infrastructuur en van de rijstproductie. De capaciteit van de kleine boeren om te betalen voor het gebruik en het onderhoud van het irrigatiesysteem blijkt een belangrijk element in het programma. Het lage douanetarief voor rijst kwam hierbij niet ter sprake. Een kleine verhoging ervan zou de leefbaarheid van dit project nochtans kunnen veiligstellen. In de huidige omstandigheden lijkt zo’n lening op zijn minst risicovol.

Rijst is algemeen ook erkend als een product met een culturele waarde en van belang voor de voedselveiligheid. Het is mogelijk dat de Wereldhandelsorganisatie het product als gevoelig en/of speciaal erkend. In een dergelijke context moet Haïti zeker werk maken van de bescherming van deze sector, ten voordele van de arme boeren.

Conclusie over de impact van de liberalisering

Bij een liberaliseringsproces zijn er winnaars en verliezers, zo geven ook de economisten toe. Intussen heeft het IMF (Internationaal Monetair Fonds) ook toegegeven dat de liberalisering voor Haïti “geen enkel echt belangrijk voordeel” heeft opgeleverd. De traditionele landbouwexportproducten zoals koffie, cacao, suiker of mango’s kenden geen competitievoordeel, geen stijgende uitvoer, zelf geen trendbreuk in de dalende export ervan. Alleen de betrokken handelaars deden zeer goede zaken. Of dit voordeel opleverde voor Haïti is dus zeer de vraag, de rijke families in Haïti hebben de gewoonte hun tegoeden in het buitenland te bewaren of te investeren.

De stedelijke verbruikers deden tijdelijk hun voordeel met de dalende prijzen van voedingsproducten. Dubbelzinnig genoeg werd het uiteindelijke resultaat voor de stedelijke bevolking een algemene daling van hun inkomen. De verarming van de boeren leidde tot meer migratie naar de stad, waar deze mensen in het reeds overbevolkte informeledienstencircuit alleen maar in concurrentie kunnen treden met detailverkopers, schoenenpoetsers, handlangers bij lossen en laden. Het gevolg is ook minder inkomen in de informele sector.


Beplanting van rijstveld te Verrettes, Haïti (foto: Trisha Mar, augustus 2005).

De zwakke productiviteit van de Haïtiaanse boeren was en is nog steeds geen partij voor de buitenlandse concurrentie. De scherpe daling van de lokale productie ingevolge de spectaculaire stijging van de invoer van voedingsmiddelen is een structurele verarming voor het land. De toenemende verstedelijking heeft het marktaandeel van de lokale productie nog verder aangetast. Voorzichtige schattingen geven aan dat ruim 1 miljoen mensen op het platteland rechtstreeks werden getroffen in hun reeds karig inkomen.

Elke overheid probeert de voorspelbare negatieve effecten van de liberalisering te temperen door een geleidelijke invoer en met bepaalde tegemoetkomingen. De Haïtiaanse overheid is daarover nooit in debat gegaan met de donoren. Inderdaad heeft Haïti weinig middelen om aan compensaties te kunnen denken, maar geen enkel land hanteert zo lage douanetarieven en heeft de liberalisering zo radicaal doorgevoerd als Haïti.

Dit absoluut trieste verhaal, dat bijna overkomt als een opzettelijk plan ter bevordering van de verarming van de van oudsher uitgesloten kleine Haïtiaanse boerenfamilies, kwam mede tot stand door de voortdurende druk van de internationale instellingen. Vanaf 1980 al planden ze voor Haïti een exporteconomie met exportculturen in de landbouw en een uitgebreide assemblage-industrie, liefst in vrijhandelszones. Structurele aanpassingsplannen opgelegd in 1986 en 1996 dreven deze evolutie verder door. In een periode van grote politieke crisissen waren de opeenvolgende regeringen geen onderhandelingspartij voor de machtige internationale instellingen. En het verhaal kent vandaag een zelfde vervolg, alleen heeft toerisme de plaats ingenomen van exportgerichte landbouw, alleen blijken de buitenlandse investeerders de wijd open deuren nog niet te zien en blijft het ongeduldig wachten op een economisch lichtpuntje. Wellicht kijken ze de kat uit de boom tot er enige duurzaamheid te bespeuren valt in het Haïtiaanse staatsapparaat.

Perspectieven na de liberalisering

De internationale financieringsorganisaties hebben zich opnieuw geëngageerd voor Haïti met het ‘Cadre de Coopération Intérimaire’ (CCI, kader van tijdelijke samenwerking) en een ‘Strategiedocument van Armoedevermindering’. Daarin wordt prioriteit gegeven aan de ontwikkeling van toerisme en aan het creëren van vrijhandelszones als aanzet tot ontwikkeling. Christian Aid vraagt zich af of dat wel goede keuzes zijn. Het vergt ontzettend veel investeringen en zal weinig opbrengen voor de lokale economie, laat staan het armoedeprobleem oplossen. Het gehele liberaliseringproces werd in Haïti slecht uitgewerkt en beheerd en is, afgerekend op de resultaten, één grote mislukking. De boeren werden in hun al erg dunne portefeuille aangetast en daar staat geen enkele compensatie tegenover! Meer mensen werden in de armoede gedreven.

Christian Aid vindt dat nu de echte evaluatie maar eens moet gemaakt worden, niet om de mislukking vast te stellen, maar om het debat te voeren over de alternatieve strategieën die de aangerichte schade kunnen herstellen.

Aan landbouw wordt hierbij duidelijk niet de aandacht gegeven die deze sector verdient en dringend nodig heeft, al was het maar omdat vier vijfden van de armen in Haïti plattelandsmensen zijn. De realiteit is dat 65% van de bevolking in Haïti van landbouw leeft en daar moet aan ontwikkeling gewerkt worden, als het echt menens is met de armoedebestrijding. Er zijn belangrijke investeringen nodig, om de fouten uit het verleden weg te werken, om de productiviteit van de kleine boeren te laten groeien en gewoon om de enorme armoede terug te dringen. Uit gesprekken met mensen uit de publieke sector, de bedrijfswereld en het middenveld is het duidelijk dat er heel wat ideeën en potentieel is voor landbouwontwikkeling in Haïti zelf.

Haïti heeft klimatologisch, geografisch en bodemkundig een grote diversiteit en zou in de landbouwontwikkeling regionale specialiteiten kunnen stimuleren. Dit veronderstelt toegang tot exportmarkten, maar kan in welbepaalde streken wel in competitie gaan met import. Natuurlijk moet zoiets kaderen in een globaal plan waarbij de directe voordelen ook effectief naar de boeren gaan en waarbij niet de ontwikkeling van een agro-industrie het doel is, maar wel de versterking van de familiale landbouw. Boeren in regio’s die niet direct kunnen mikken op een specialisatie en export, zullen met hun productie onvermijdelijk in concurrentie komen met de import; daar kan de overheid dan een ondersteunende politiek voeren. Er is ruimte om douanetarieven te verhogen of om goede omkadering te voorzien zonder de regelgeving van de Wereldhandelsorganisatie te moeten overtreden. Zo kunnen ook die boeren uit de armoede klimmen, er wel op lettend dat dit geen negatieve effecten heeft op de voedselvoorziening van de stedelijke bevolking. Door bepaalde maatregelen geleidelijk in te voeren, kan de overheid streven naar een evenwichtig resultaat.

Het groeiende handelstekort en het feit dat 80% van de opbrengsten uit de export worden besteed aan de import van voedingmiddelen zijn onhoudbare toestanden. De regering moet dringend een strategie ontwikkelen om de voedselimport te verminderen en te vervangen door lokale productie. De grote toevloed van fondsen van Haïtianen in het buitenland en de hulp houden de betalingsbalans in evenwicht, maar niet gezond. Het handelstekort moet dringend worden teruggedrongen.

Elke poging om de landbouw te laten opleven, zal ook botsen op een gedegradeerde leefomgeving. Landbouwontwikkeling zal dan ook hand in hand moeten gaan met de dringende en dwingende bestrijding van de erosie met aangepaste landbouwtechnieken en herbebossing.

Indien de huidige Haïtiaanse regering van landbouwontwikkeling nu een topprioriteit maakt en de grote donoren over de streep kan trekken om ook daar op in te zetten, dan is de echte armoedebestrijding in Haïti opgestart.

Met dank aan Christian Aid

Rhoddy Petit
1 maart 2007